Predmet pristupnih pregovora su uslovi pod kojim država kandidat pristupa EU, a koji se, u osnovi, odnose na ispunjavanje trećeg kriterijuma iz Kopenhagena, tj. usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU (EU acquis). Rezultat pregovora biće Ugovor o pristupanju Srbije Evropskoj uniji.Uslov za stupanje u članstvo EU je prihvatanje svih prava i obaveza na kojima se zasniva EU, uključujući i institucionalni okvir koji je čini. Pravne tekovine EU (primarno zakonodavstvo: osnivački ugovori; sekundarno zakonodavstvo: uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja; ostali akti: rezolucije, izjave, smernice, zajedničke akcije i dr.) i drugi izvori prava (principi definisani u presudama Suda pravde EU, opšta načela prava, međunarodni ugovori) podeljeni su, za potrebe pregovora, u 35 pregovaračkih poglavlja. O svakom poglavlju se pregovara posebno.
Početkom 2021. godine usvojena je nova metodologija vođenja pristupnih pregovora. Dotadašnjih 35 poglavlja, koja su obuhvatala oblasti u kojima Srbija mora da ispuni zadate kriterijume kako bi postala članica EU, grupisano je u šest klastera - vladavina prava, tržište, ekonomija, zelena agenda, poljoprivreda i spoljni odnosi. Klaster je skup srodnih poglavlja koja se otvaraju zajedno, umesto da se otvaraju pojedinačna poglavlja, što je ranije bio slučaj.
S obzirom da se pregovori ne vode o suštini pravnih tekovina EU, mora se istaći da država kandidat prihvata pravne tekovine EU u obliku u kojem one važe za sve države članice EU u momentu njenog pristupanja i prilagođava se pravnom, ekonomskom i društvenom sistemu EU, a pregovaraju se uslovi i modaliteti pristupanja države kandidata tom sistemu.
Pregovarački klasteri prema oblastima politika EU za pregovaračka poglavlja su:
1) Pregovarački klaster Osnove za pregovaračka poglavlja: 5 Javne nabavke, 18 Statistika, 23 Pravosuđe i osnovna prava, 24 Pravda, sloboda i bezbednost, 32 Finansijska kontrola
2) Pregovarački klaster Unutrašnje tržište za pregovaračka poglavlja: 1 Sloboda kretanja robe, 2 Sloboda kretanja radnika, 3 Pravo poslovnog nastanjivanja i sloboda pružanja usluga, 4 Slobodno kretanje kapitala, 6 Pravo privrednih društava, 7 Zaštita intelektualne svojine, 8 Politika konkurencije, 9 Finansijske usluge, 28 Zdravlje i zaštita potrošača
3) Pregovarački klaster Konkurentnost i inkluzivni rast za pregovarača poglavlja: 10 Informaciono društvo i mediji, 16 Oporezivanje, 17 Ekonomska i monetarna politika, 19 Socijalna politika i zapošljavanje, 20 Industrijska politika i preduzetništvo, 25 Nauka i istraživanje, 26 Obrazovanje i kultura, 29 Carinska unija
4) Pregovarački klaster Zeleni dogovor i održiva povezanost za pregovaračka poglavlja: 14 Transport, 15 Energetika, 21 Transevropske mreže i 27 Zaštita životne sredine i klimatske promene
5) Pregovarački klaster Resursi, poljoprivreda i kohezija za pregovaračka poglavlja: 11 Poljoprivreda i ruralni razvoj, 12 Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna pitanja, 13 Ribarstvo, 22 Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata, 33 Finansijske i budžetske odredbe
6) Pregovarački klaster Spoljni odnosi za pregovaračka poglavlja: 30 Ekonomski odnosi sa inostranstvom i 31 Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika, kao i za usklađivanje postizanja izvršavanja obaveza u regionalnoj saradnji obuhvaćenih pregovaračkim klasterom Osnova.
Od svog početka i stvaranja Evropske ekonomske zajednice (EEZ) 1958. godine, Evropska unija je u stanju konstantnog proširenja, budući da je članstvo, sa prvobitnih šest država osnivača, naraslo na 28 država članica 2013. godine, da bi danas EU imala 27 država članica (izlaskom Velike Britanije januara 2020. godine). Zbog toga su politika proširenja i vođenje pregovora o proširenju detaljno regulisana materija u praksi Evropske unije. Ono što je za državu koja pristupa Evropskoj uniji novitet i novo stanje stvari, Evropskoj uniji je dugogodišnja ustaljena praksa.
Od prvog proširenja 1973. godine, kada su članice – tada EEZ – postali Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska i Danska, osnovni princip proširenja je da nova država članica mora da prihvati pravni poredak EEZ/EZ/EU u obliku u kojem postoji u trenutku njenog pristupanja. Dakle, princip je da se nova članica prilagođava pravilima koja važe u organizaciji kojoj pristupa. Naravno, sama organizacija se iznutra menja, kako bi se napravio prostor za pristupanje i učešće nove države članice, ali se to radi po ustaljenoj metodologiji koja je ista za svaku novu članicu. Ovaj princip važi danas na isti način kao što je postojao 1973. godine.
Zbog toga se u toku pregovora o članstvu neće pregovarati o sadržini pravnog poretka EU, tj. pravnih tekovina Evropske unije, budući da se Srbija njima mora prilagoditi. Od nove države se očekuje da u toku pristupanja dokaže da je sposobna da primenjuje pravne tekovine EU na svojoj teritoriji od dana pristupanja, na isti način kao i stare države članice. Ona to mora da dokaže u pristupnom periodu. Zbog toga je usklađivanje domaćeg zakonodavstva u tom periodu i izgradnja institucija koje moraju biti sposobne da primenjuju to pravo, kao i sudova koji nadziru ceo sistem, od ključnog značaja. Sposobnost za primenu prava EU na teritoriji Srbije je uslov za članstvo, a ne njegova posledica. Budući da je Srbija do sada u dobroj meri uskladila svoje zakonodavstvo sa pravom EU, možemo reći da Srbija već u ovom trenutku primenjuje pravo EU u pojedinim oblastima, u formi domaćeg zakonodavstva koje je prethodno usklađeno sa evropskim.
Od ovog opšteg prinicipa – da se pravne tekovine EU primenjuju od dana pristupanja EU – postoje određena odstupanja, o kojima će se pregovarati u toku pristupnih pregovora. Srbija će, dakle, sa Evropskom unijom pregovarati o prelaznim aranžmanima koji će predstavljati izuzetak od pravila da se pravne tekovine EU primenjuju na teritoriji Republike Srbije od momenta stupanja u članstvo EU. Ovi prelazni aranžmani dogovaraće se za oblasti u kojima Srbija neće biti u stanju da od dana pristupanja EU primenjuje u potpunosti pravne tekovine EU. Razlozi ove nemogućnosti mogu biti različiti, a jedan od najčešćih je da primena pravnih tekovina EU iziskuje velika ulaganja, pre svega u infrastrukturu (u oblastima poput životne sredine, poljoprivrede, energetike, transporta), te da nije moguće u kratkom ili srednjem roku ispuniti sve zahteve koji proističu iz pravnih tekovina EU. Drugi mogući razlozi su ranije preuzete obaveze Republike Srbije koje nisu u skladu sa pravilima EU, a koje se ne mogu raskinuti ili ispuniti u kratkom roku, ili činjenica da se sistemi Republike Srbije i Evropske unije razlikuju u velikoj meri, tako da je prilagođavanje sistema Republike Srbije moguće sprovesti samo na srednji i duži rok. Sa druge strane, i Evropska unija može da zatraži određene prelazne rokove za sebe, u kojima Republika Srbija ne bi uživala sva prava koja proističu iz članstva. Vremenski period u kome će se voditi pregovori zavisi od vremena za koje će država kandidat biti spremna da u potpunosti poštuje obaveze iz članstva u EU i spremnosti Evropske unije za prihvatanje nove države članice.
Ipak, bitno je naglasiti da su svi prelazni aranžmani, kao što im i ime kaže, privremenog tipa, i da će nakon proteka roka koji dve strane dogovore Srbija biti članica Evropske unije sa svim pravima i obavezama kao i druge države Evropske unije.
Da bi Evropska unija prihvatila tranzicione aranžmane koje Srbija bude predložila, oni moraju biti vremenski i predmetno ograničeni, moraju biti praćeni jasnim planom sa definisanim fazama sprovođenja, kao i sa jasno određenim finansijskim sredstvima i administrativnim kapacitetima koji će omogućiti ispunjenje plana. U oblastima povezanim sa funkcionisanjem unutrašnjeg tržišta mere moraju biti brze, a prelazni rokovi malobrojni i kratki. Takođe, ove mere ne mogu uključivati izmene u odnosu na pravila i politike Unije, ometati njihovo funkcionisanje ili sprečavati konkurenciju. Da ponovimo: prelazni rokovi ili izuzeća od primene - mogu biti zatraženi za oblasti u kojima, u trenutku pristupanja Evropskoj uniji, neće postojati dovoljan nivo pripremljenosti za njihovo potpuno usklađivanje i primenu.
Zbog svega navedenog, možemo reći da se pregovori zapravo sastoje od prilagođavanja domaćeg pravnog sistema pravnim tekovinama Evropske unije.
Primera radi, u slučaju država koje su postale članice Evropske unije 2004. godine, sa svih deset novih država članica dogovoreno je 312 tranzicionih aranžmana, i to u 15 od ukupno 31 poglavlja u kojima su one vodile pregovore. Od toga, 211 tranzicionih aranžmana je traženo i dobijeno u svega četiri poglavlja (numeracija poglavlja je ovde navedena prema metodologiji Evropske unije koja je važila 2004. godine). Poglavlje 7 (Poljoprivreda) – 85 prelaznih rokova (ovo poglavlje je danas razdvojeno u tri zasebna poglavlja: 11 – poljoprivreda i ruralni razvoj, 12 – ispravnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i 13 – ribarstvo), poglavlje 22 (Životna sredina) – 55 prelaznih rokova, poglavlje 10 (Oporezivanje) – 42 prelazna roka i poglavlje 6 (Konkurencija) – 29 prelaznih rokova. Dakle, u više od polovine pregovaračkih poglavlja nije bilo ni jednog tranzicionog aranžmana, već su nove članice počele da primenjuju pravne tekovine EU od dana stupanja u članstvo.Rumunija i Bugarska, prilikom čijeg pristupanja su pregovori takođe vođeni kroz 31 poglavlje (tada su se pregovori vodili u okviru 31 poglavlja, a danas se pregovori vode u okviru 35 poglavlja, budući da su neka poglavlja zbog njihove kompleksnosti podeljena), dobile su ukupno 61 tranzicioni aranžman. Rumuniji je odobreno 33 tranziciona aranžmana, od čega najviše u poglavlju 22 – Životna sredina, ukupno 13, kao i u poglavlju 7 – Poljoprivreda, ukupno osam. Njihova dužina kretala se od godinu dana, koliko je iznosio prelazni rok koji se odnosio na obavezu prikupljanja elektronskog otpada u skladu sa Direktivom 2002/96/EZ o elektronskom i električnom otpadu, do 11 godina – koliko je iznosio prelazni rok za izgradnju sistema za prikupljanje i obradu otpadnih voda. Prosečna dužina prelaznih rokova iznosi pet godina, dok je najveći broj rokova ugovoren u trajanju od dve godine. Bugarska je dobila ukupno 28 prelaznih rokova. Najveći broj se, kao i u slučaju Rumunije, odnosi na poglavlje 22 – Životna sredina, za koje je predviđeno ukupno devet, dok je u poglavlju 7 – Poljoprivreda, predviđeno sedam prelaznih rokova. U okviru njega se nalazi i najduži prelazni rok od devet godina – za postepeno postizanje usklađenosti u oblasti direktnog plaćanja.
Pregovori sa Hrvatskom vođeni su u 35 poglavlja. Pregovorima je utvrđeno ukupno 44 tranziciona aranžmana u korist Hrvatske. Najviše tranzicionih aranžmana vezano je za poglavlje 27 – Životna sredina – ukupno 13, kao i za poglavlje 11 – Poljoprivreda i ruralni razvoj – sedam tranzicionih aranžmana, koji ostavljaju i najduže rokove za postizanje pune usklađenosti (kao što je npr. prelazni rok do 1. januara 2024. godine za usklađivanje sistema za tretiranje otpadnih voda).