Zaključenje Ugovora o Ustavu za Evropu (Ustav EU) u junu 2004. godine obeležava kraj procesa započetog raspadom blokovske podele Evrope, koji je sada simbolično kompletiran proširenjem Evropske unije i preko granica bivšeg SSSR-a. Nekadašnji francuski predsednik Miteran je evropske integracije poredio sa gradnjom srednjovekovnih katedrala koje je trajalo generacijama: svako novo doba bi dodavalo ponešto na dotadašnju konstrukciju. U tom smislu, Ustav za Evropu predstavlja završetak osnovne građevine, uključujući i njen krov i njen novi spoljni izgled. On bi trebalo da stavi tačku na neprestane promene kroz koje su prolazile nekadašnje Evropske zajednice u poslednjih deceniju i po. U tom periodu, beležimo četiri serije velikih institucionalnih reformi (Mastriht, Amsterdam, Nica, Brisel), kao i dva talasa proširenja Unije (na sever i na istok Evrope). Svaka od ovih institucionalnih reformi predstavljala je korak napred u odnosu na prethodnu etapu. Evropska unija je, tako, postepeno izmenjena do neprepoznativosti u odnosu na ranije Evropske zajednice: proširila je i produbila svoje nadležnosti, uvela zajedničku valutu, uvela nove mehanizme i instrumente odlučivanja i funkcionisanja i postala daleko više od obične međunarodne organizacije - praktično neka vrsta (kon)federalnog entiteta, koji u manjem ili većem obimu deluje praktično u svim pitanjima kojima se bavi i jedna klasična država.
Kada se radi o spoljnim odnosima i međunarodnom položaju Unije, sa Ustavom za Evropu dolazi do serije inovacija i novog napretka, koji se nadograđuju na već postignute reforme iz prethodnih etapa (Ugovor iz Nice). Najveća izmena se odnosi na samu `konstrukciju` građevine, odnosno na institucionalne aspekte. Drugi veliki napredak se odnosi na oblast zajedničke bezbednosne i odbrambene politike, kao jedne od komponenti zajedničke spoljne politike Unije. Može se čak reći da nakon usvajanja Ustava za Evropu, EU više neće biti samo politička i ekonomska unija, nego će postati i vojnoodbrambeni pakt.
No, krenimo iz početka. U prvom redu, Evropska unija će sa Ustavom za Evropu dobiti eksplicitan međunarodni subjektivitet, odnosno postati pravno lice, što do sada nije bio slučaj (do sada su status pravnog subjekta imale samo Evropske zajednice, kao uže komponente EU).
Dok je dosadašnja Evropska unija bila zasnovana na prilično veštačkoj podeli između tzv. `zajedničke spoljne i bezbednosne politike` (tzv. ''drugi stub saradnje'') i spoljnih ekonomskih odnosa EU (tzv. `prvi stub saradnje`), odnosno na dva različita ugovora, ta podela se sa novim `ustavom` definitivno ukida. Sve oblasti spoljnih odnosa Unije, kao i pitanja zajedničke odbrambene politike podvedeni su pod isti krov, odnosno u jedno poglavlje jedinstvenog Ugovora (do sada su važila dva odvojena ugovora o EU, odnosno o EZ). Ova promena, međutim, ne podrazumeva i potpuno isti način odlučivanja. O pitanjima klasične `spoljne politike` i dalje će se odlučivati jednoglasno (uz manje izuzetke), za razliku od većinskog odlučivanja (tj. `kvalifikovane većine'') u drugim spoljnim, pretežno ekonomskim oblastima (trgovina, energetika, saobraćaj, ribarstvo i dr.)
Sledeća inovacija u Ugovoru takođe ima institucionalan karakter. Naime, dok je dosadašnja pravna i funkcionalna podela između `spoljne politike` i `međunarodnih ekonomskih odnosa` bila otelotvorena i odvojenim funkcijama `Visokog predstavnika` EU za spoljne odnose (H. Solana) i komesara zaduženog za spoljne odnose (do sada je to bio Britanac Kris Paten), od stupanja na snagu Ustava, uvodi se zajednička funkcija `ministra inostranih poslova` Evropske unije. Time će biti izvršena `personalna unija` između pomenute dve vrste međunarodnih delatnosti, odnosno mnogo bolja usklađenost u međunarodnom nastupu Unije. Da kohezija između onoga što je radio g. Solana (tj. Savet EU) i poslova za koje je bio zadužen g. Paten (tj. Komisija EU) do sada nije bila perfektna, najbolje svedoči slučaj formiranja državne zajednice Srbije i Crne Gore, pod uticajem EU.
Međutim, vratimo se Ustavu za Evropu. Ministra inostranih poslova Unije, koji će istovremeno imati i funkciju potpredsednika Komisije EU, postavljaće Savet ministara. On će biti zadužen za međunarodno predstavljanje Unije, za vođenje pregovora, kao i za funkcionisanje diplomatske službe EU, uključujući i predviđeni diplomatski aparat u okviru administracije EU.
U međunarodnom predstavljanju EU ministar inostranih poslova neće biti sam. Naime, Ustavom je predviđen i izbor `predsednika` Evropskog saveta (šefovi država i vlada zemalja EU), koji će takođe `obezbeđivati međunarodno predstavljanje Unije u pitanjima zajedničke spoljne i bezbednosne politike` - uz poštovanje nadležnosti koje ima ministar inostranih poslova.
Dakle, od kada Ustav EU stupi na snagu, Unija će, uslovno rečeno, imati i svog `predsednika`, kao i `ministra inostranih poslova`, slično organizaciji samih država članica. Ovim će, prema tome, definitivno biti prevaziđena poznata primedba Henrija Kisindžera da ne zna čiji broj telefona treba da okrene da bi razgovarao o stavovima EU prilikom neke međunarodne krize.
Novim Ustavom EU je data i mnogo jasnija i konzistentnija struktura međunarodnih nadležnosti Unije, utvrđeni su jasni ciljevi njenog međunarodnog delovanja, kao i podela na `isključive`, `eksplicitne` i `implicitne` nadležnosti, u skladu sa dosadašnjim tumačenjima prava EU koje je dao Sud pravde EU. Posebno je značajno i novo formulisanje isključivih nadležnosti EU u okviru zajedničke spoljnotrgovinske politike, koja od sada obuhvata i pitanja stranih direktnih ulaganja, trgovine uslugama i komercijalnih aspekata intelektualne svojine.
Jednu od inovacija Ustava predstavlja i uvođenje institucionalnog koncepta »politike susedstva«. Predviđeno je da će EU sa svojim susedima (»neposredno okruženje«) zaključivati i specifične vrste sporazuma, zasnovanih na zajedničkim vrednostima i specifičnim interesima. Ove odredbe će se, verovatno odnositi na buduće odnose Unije sa državama bivšeg SSSR-a, kao i sa zemljama južnog Mediterana i (možda) Bliskog istoka. Posebna poglavlja u Ustavu su posvećena podršci Unije razvoju u svetu, humanitarnoj pomoći, saradnji sa međunarodnim organizacijama i načinu pregovaranja i sklapanja međunarodnih ugovora. Može se, međutim istaći da se uglavnom radi o preuzimanju dosadašnjih, postojećih odredbi EU, uz njihovu jasniju prezentaciju. Treba ipak napomenuti dalje znatno jačanje uloge Evropskog parlamenta u formulisanju, a posebno u kontroli međunarodne politike EU. EP će, uz Savet ministara, biti zadužen i za ratifikaciju svih međunarodnih ugovora koje će Unija u budućnosti sklapati (do sada, na primer, EP nije imao skoro nikakvu ulogu u ratifikaciji međunarodnih trgovinskih sporazuma Unije).
Kao što smo već napomenuli, posebno su značajne inovacije u oblasti zajedničke bezbednosne i odbrambene politike. Može se čak reći da se sa stupanjem na snagu novog Ustava o EU može govoriti o postojanju zajedničke odbrambene politike. Tako je u ugovor uključen niz sasvim novih odredbi, poput klauzule o uzajamnoj pomoći za slučaj vojne agresije protiv jedne od država članica, proširen je broj tzv. `zadataka iz Petersburga` (tj. delovanja u mirovnim operacijama), zatim je uvedena tzv. `klauzula solidarnosti` među članicama (za slučajeve terorističkog napada ili velikih nesreća), formirana je Evropska agencija za naoružanje, istraživanja i vojne kapacitete, predviđena je mogućnost tzv. `stalne strukturne saradnje` u pitanjima odbrane između manjeg broja država članica EU itd.
U celini, možemo da istaknemo da Ugovor o Ustavu za Evropu predstavlja ozbiljan napor da se Evropska unija transformiše u realnu političku zajednicu zemalja koje dele `zajedničku sudbinu` i da se Ustavom uspostavi, za njene građane i za svet mnogo jasnija i potencijalno efikasnija, iako vrlo složena struktura – neka vrsta mirnodopske, demokratske »imperije«. U oblasti spoljnih odnosa, Unija će u načelu delovati mnogo konzistentnije i jasnije, a krug njenih aktivnosti će biti dalje proširen.
Na kraju, možemo se zapitati kako će ove promene uticati na zemlje zapadnog Balkana, koje su za sada ostale izvan procesa širenja Unije, odnosno na SCG. Zemlje zapadnog Balkana su, kao što je poznato, `potencijalni kandidati`, a Hrvatska i Makedonija su već podnele i zahteve za članstvo u Uniju.
Treba napomenuti da tekst Ugovora o Ustavu predviđa da bi on trebalo da stupi na snagu 1. novembra 2006. godine, u godini kada će možda biti završen sadašnji proces širenja EU na 27 ili 28 država članica (pregovori se još uvek vode sa Rumunijom i Bugarskom), a koja i iz drugih razloga može biti značajna za naš region (referendum u CG, Kosovo itd.)
Odredbe i kriterijumi koji se odnose na uslove ulaska u članstvo u Uniju nisu izmenjeni novim »ustavom«. Jedino su, kao novost, u tekst uključene i odredbe koje predviđaju proceduru eventualnog izlaska neke zemlje iz članstva Unije.
Međutim, iako formalni kriterijumi ulaska u članstvo EU nisu menjani Ugovorom, nema sumnje da sa svakim proširenjem Unije zadatak narednih kandidata za članstvo postaje složeniji. Jednostavno, tzv. korpus »pravnih tekovina« (acquis communautaire) Unije je sve veći, a njena struktura i način funkcionisanja sve složeniji. U vreme ulaska Španije u EU (sredina 80-ih godina prošlog veka) ukupan broj stranica svih propisa tadašnje EZ iznosio je oko 40.000, dok se sada popeo na preko 100.000, da i ne govorimo o proširenju nadležnosti u mnoge nove sektore.
Osim ovoga, veliko proširenje EU na Centralnu i Istočnu Evropu donosi i jednu psihološku promenu na nivou političkih činilaca u državama članicama. Naime, sa ovogodišnjim proširenjem, neki politički činioci u zemljama EU implicitno podrazumevaju da je istorijska misija, odnosno obaveza Unije prema ostalim evropljanima (na istoku) u suštini kompletirana, pa da sa daljim širenjem ne bi trebalo žuriti i da EU u narednom periodu treba da se posveti sama sebi. Unija će u ovoj deceniji u prvom redu biti posvećena `varenju`, odnosno asimilaciji novopridošlih država članica, kao adaptaciji novih institucionalnih aranžmana predviđenih Ustavom za Evropu (naravno, pod uslovom da »Ustav« bude ratifikovan u svim državama članicama).
Dakle, iako se princip budućeg članstva zemalja zapadnog Balkana neće dovoditi u pitanje, ulazak u članstvo je objektivno sve složeniji i verovatno i duži proces, kojim bi mogao biti povezan i sa rešavanjem nekih drugih složenih pitanja koja se nalaze pred Unijom, poput članstva Turske i slično.
Srbija i Crna Gora notorno zaostaju u ritmu institucionalnog približavanja Uniji, što je dobrim delom (iako ne isključivo) prouzrukovano našim internim sporom oko toga da li u Uniju treba ući skupa ili odvojeno. Zaključenje sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju SCG i EU je potpuno neizvesno, jer je i izrada studije o izvodljivosti pregovora o zaključenju ovog sporazuma gotovo celu godinu u potpunom zastoju. Ovakva situacija na duži rok ugrožava vitalne interese zemlje i nije održiva. Ipak, imajući u vidu novouspostavljeno `Evropsko partnerstvo` između EU i zemalja zapadnog Balkana, proces približavanja EU nije zaustavljen, a i ugovorna saradnja bi mogla biti relativno brzo uspostavljena.
Smatramo da bi deo (institucionalnog) kašnjenja u procesu približavanja EU mogao biti nadoknađen tako što će Srbija (ili SCG) podneti zvaničan zahtev za članstvo u EU u istom momentu kada bude potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa Unijom. Presedan već postoji - ovako je ranije postupila Slovenija (1996. g), koja je time uspela da `uskoči u voz` pregovora o članstvu u Uniju. U slučaju SCG, poželjan rok za podnošenje zahteva za članstvo u Uniji, odnosno za zaključenje SSP bi mogla biti već 2006. godina. Time bi druga polovina ove decenije mogla biti iskorištena za ubrzanje reformi i za brže usvajanje `pravnih tekovina` Unije, kako bi pregovori o članstvu mogli biti završeni negde oko 2010. godine.
dr Duško Lopandić